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城乡统筹视角下中部地区新农村规划与建设

作者:肖璇     2015-12-11 11:43     关键词:城乡统筹,中部地区,新农村规划,建设模式 人气

    1、引言

    随着国家空间发展战略向内陆转移以及中部崛起战略的实施,中部地区已成为我国实现城乡统筹和实施新型城镇化的重点区。然而,中部地区也是城乡“二元结构”矛盾和“三农”问题突出的区域。促进新农村建设是缩小中部地区城乡差距,提高农业生产和农民生活水平以及实现中部崛起的重要措施。研究城乡统筹背景下中部地区新农村规划的意义重大。

    2、中部地区新农村规划现状存在问题

    2.1 重单体轻全局,缺乏统筹规划

    由于对新农村规划认识的不足以及农村地区点多面广的现实情况,中部地区新农村规划多以县市或乡镇为单位,选取几个村庄作为规划试点。从单体入手,就村庄论村庄,而没有从区域协调的角度对新农村的发展定位、发展规模、空间规划以及生态和人文资源保护等问题进行考量,规划编制体系不完整,缺乏基于统筹城乡、区域协调的新农村规划方法。

    2.2 重建设轻产业,缺乏产业支撑

    中部地区新农村规划往往按照农村新居的方式来规划建设,忽略了新农村作为一个相对独立的经济单元,除了居住功能外,还具有就业功能。产业发展是新农村发展的动力和支撑,缺乏健康可持续的产业规划,新农村很难吸引人口集聚,即使以行政为驱动力引导村民向新农村集中,最终也只会成为一座“空村”。

    2.3 依城市建农村,乡村风貌缺失

    新农村建设多参照城市建设的方法来开展,新农村社区的建筑、道路、绿地规划往往过于整齐和呆板,虽然表面上形成整齐统一的效果,但塑造不是乡村自由、淳朴的风貌,而是城市或是旅游区景观。这种不符合新农村实际的做法不但费钱、费力,而且也只做到了表面的繁华,没有关注到村民生活的实用性及其他民生问题。

    2.4 建设模式模糊,缺乏建设资金

    中部地区发展条件差异较大,不同经济条件、地理特征和发展背景的新农村应采取不同的建设模式。然而,由于新农村规划的理论研究还不完善,针对不同背景和发展条件的新农村建设模式还很模糊。此外,建设资金的缺乏是新农村建设存在的普遍问题,建设模式的模糊和建设资金的缺乏使得新农村规划的实施难以保障。

    3、中部地区新农村规划策略

    3.1 城乡统筹,“四级”编制体系策略

    为避免就农村论农村,中部地区新农村规划应以促进城乡统筹与区域协调为目标,从市域、县(区)域和镇(乡)域的视角来看待农村地区存在的现实问题,引导新农村建设。因此,构建市域——县(区)域——镇(乡)域——村庄四级新农村编制体系,促进不同空间尺度下新农村规划的衔接,是解决新农村规划“重单体轻全局,缺乏统筹规划”问题的根本途径。

    3.1.1 市域新农村体系规划及其规划要求

    市域新农村体系规划应在市域城镇体系规划的基础上,将规划对象继续延伸到中心村,明确中心村的空间布局、功能定位、发展规模及公共服务设施和市政基础设施配套标准。引导生态敏感区以及不适宜村庄建设和农业生产地区的村庄向适建区和已建区转移。各级风景名胜区内的村庄要按照风景名胜区的保护要求进行控制和引导。以县(区)为分区引导单位,平衡各县(区)内新农村建设项目。

    市域范围内的村庄数量较为庞大,且地形、区位及自然资源等条件不同。因此,可对市域范围内的农村地区进行片区划分,对不同片区的新农村进行分类控制和引导,明确不同片区村庄产业发展的方向、集并的原则等,促进不同新农村片区的协调错位式发展。

    3.1.2 县(区)域新农村总体规划及其规划要求

    县(区)域是联系大中城市与小城镇的纽带,是人口就地城镇化的载体。县域的发展能为新农村建设提供财政支持以及基础设施等发展条件。以县域为单位有利于总结适合于当地的新农村建设模式,还可以避免资源低效利用、生态环境破坏和基础设施难以配套等弊端。县(区)域新农村总体规划应在城乡资源经行评价与分析的基础上,充分发挥县(区)域各村的比较优势,促使资源利用最大化;按照城乡统筹、以农为本、因地制宜、特色彰显、协调推进的方针,划分农业产业区,促进县域农业产业的规模化、生态化、高效化发展;对村庄等级结构以及各级村庄建设规模和建设标准进行规划引导,为下一级镇(乡)域新农村建设规划提供参考依据。

    3.1.3 镇(乡)域新农村建设规划及其规划要求

    小城镇对上既可以衔接县(区)级行政单元,对下又可以协调各村级单元,规划范围与行政范围的吻合使得镇域新农村规划更易操作和执行。需要的启动资金也不多,镇域面临的现实问题和瓶颈制约比较容易解决。镇域试点成功后,积累了一定经验,再向县市拓展,能够起到节省规划和实施成本和先行先试的作用。

    镇域新农村建设规划应按照科学合理、尊重民意的原则,根据现状发展规模、区位条件、设施基础以及经济实力,对保留改造以及整村拆迁的村庄进行筛选,引导县(区)域新农村布局合理化。同时,结合土地利用规划,控制非城市建设用地的开发总量,严格控制农村居民点的建设用地标准。此外,科学合理地预测规划期内城镇人口与农村人口规模,以此为基础引导基于城乡统筹的公共服务设施及基础设施配套建设。

    3.1.4 村级新农村规划及其规划要求

    村级新农村规划是新农村规划编制体系中最基本的单元。村级新农村规划不单是村庄建设规划,而是以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为总体要求,促进农村经济、社会、文化和环境协调发展的综合规划。

    村级新农村规划应以经济发展为动力,结合自身优势及区域发展趋势,明确主导产业和特色产业。以项目建设为带动,落实产业空间布局、建设时序以及投资估算。对农业开发进行综合整治,明确农村合作经营模式。突出区域特色、产业优势以及历史风貌与文化氛围,注重公共服务设施、市政基础设施以及农田水利设施的配套建设。积极创新新农村社会保障机制、社会管理机制以及投资融资机制。此外,农民是新农村建设的主体,应充分尊重村民意愿,引导村民参与村级新农村规划建设,挖掘自下而上的发展动力。

    3.2 规划引领,“三生”空间协调策略

    新农村不仅是农民居住的空间,更是农村经济、社会、文化及环境在空间上的投影。促进农村生产、生活和生态空间协调发展,是促进新农村和谐发展、解决新农村建设“缺乏产业支撑”、“乡村风貌缺失”等问题的有效途径。中部地区新农村空间发展应避免走东部沿海地区粗放式发展弯路,将引导空间集聚和保护生态环境作为空间发展的指导思想。

    3.2.1 生产空间:规模经营,农业产业化

    生产空间是农民就业的载体,产业发展是新农村建设的根本动力。随着农村经济的不断发展,农业生产方式也应由“小农经济”向规模化经营转变。中部地区新农村产业发展应以市场为导向,以主导产业为重点,实行产业区域化布局、专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务和企业化管理,形成种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教一体化的经营体系。以企业为龙头,以合作社为主导,利用现代科学技术和经营手段,发展新型养殖业、高效种植业、特色农产品深加工以及休闲农业等高附加值产业,推进传统农业向现代农业的转变,以产业发展支撑新农村建设。

    3.2.2 生活空间:集中居住,养老福利化

    生活空间是村民日常生活和休闲的载体,随着农民生活质量的不断提高,农村现代文明的生活方式也应得到不同程度的普及。中部地区新农村规划应积极引导农民向新农村集中,改变现状分散式布局形式,促进土地集约利用。统一建设公共服务设施和市政基础设施建设,提高农村义务教育和基本医疗服务水平,扩大农村基本养老和新型农村合作医疗覆盖面,有条件的地区可以对老年村民进行集中供养,对生活及医疗费用进行补贴。加快农村饮水安全工程、农房改造工程、村道硬化工程等建设项目的实施,逐步促进城乡公共服务均等化发展。同时,延续传统村落文化、美化居住环境、转变农村风貌,提高农民生活和居住水平。

    3.2.3 生态空间:防治结合,生态景观化

    生态空间是生产空间和生活空间的基底,充分协调农村生态保护与农业产业发展和农村居民生活的关系才能促进新农村的可持续发展。中部地区新农村应以防治结合为方针,调整农业产业结构,力发展特色农业和生态农业。加强对畜禽养殖业污染、秸秆焚烧和农药化肥等农业面源污染的防治力度。提高农民的生态保护意识,减少生活污染,美化农村生活环境,促进农村生态环境的综合整治。在生态环境良好的地区,将生态环境作为景观资源来打造,大力发展乡村旅游业,促进乡村经济发展。

    3.3 因地制宜,“三分”差异推进策略

    中部地区农村在区位条件、自然环境、经济基础等方面存在较大差异,不同类型农村不能采用一种发展模式,必须要针对实际情况进行模式抉择和规划引导,促进新农村建设健康发展。

    3.3.1 基于经济条件的新农村类型及规划引导

    根据经济条件,可按发达地区、欠发达地区和落后地区来划分农村类型。经济发达地区农村可发展乡村工业和农村商贸物流业,引导农村经济由农业主导型向工业型、商贸型转变,以工业化和城镇化为带动,加快农业产业化步伐,促进农村人口向城镇转移。经济发达地区农村通常位于城郊区,其空间布局可根据城镇经济和空间发展的需要,将居民点并入城镇或集中到新的安置点;欠发达地区农村应以土地规模化经营,改造传统农业,提高农业生产水,释放农村剩余劳动力,以劳务输出带动城镇化、工业化,同时缓解农村经济“总量小、人均少”的问题,其空间布局通常采用就地改造与就近迁并的模式;经济落后地区农村应充分挖掘自身优势资源,以特色产业实现异军突起。对于资源贫乏、环境恶劣地区的村庄,应搬迁到适宜建设地区。落后地区农村空间布局通常采用整村搬迁和异地归并的模式。

    3.3.2 基于地理条件的新农村类型及规划引导

    根据地理条件,可按平原地区、丘陵地区和山区来划分农村类型。平原地区地势平坦、土地肥沃,具有农业机械化发展的有利条件。平原地区新农村可通过“合作社+基地+农户”的经营方式,大力发展规模化、机械化和标准化农业,其空间布局应根据土地集约利用的要求采用“成片集中、点状分散”、高度集中到的布局模式;山区由于地形条件的限制,不适宜发展农业机械化,山区农村可根据自身资源条件,发展食用菌、经济林等特色农业,其空间布局应根据地形条件,实行“小集中,大分散”、分散结合的布局模式;丘陵地区的地形条件介于平原区和山区之间,可发展生态农业及旅游服务业,其空间布局应采用“集中主导、分散为辅”、适度整合的布局模式。

    3.3.3 基于区位条件的新农村类型及规划引导

    按照区位条件,可按照城郊型和远郊型来划分新农村类型。城郊型新农村发展应与城镇中心区对接,利用良好的区位优势,在新农村实施产城融合策略。通过乡村工业、乡村旅游业以及乡村商贸物流业带动新农村发展,坚持城镇化与产业化“双轮驱动”。城郊型新农村可结合区域重大项目及基础设施来布局,降低公共服务设施和市政基础设施投资成本,解除村庄建设融资难的困局;远郊型新农村可借鉴欠发达地区及落后地区新农村建设模式,在新农村实施产业提升策略,促进现有资源集约利用,不断挖掘自身特色资源,其空间布局可采用就近迁并和整村搬迁模式。

    4、中部地区新农村建设模式

    4.1 影响新农村建设模式的主要因素

    4.1.1 经济发展水平

    经济发展水平是影响新农村建设的主要因素。经济发展水平较高的地区,农民收入、农村劳动力素质、生产力发展水平也相对较高,新农村建设的内生及外生动力较强。而经济发展水平较低的地区,新农村建设的内生动力往往不足。经济发达地区新农村建设可以采用城乡融合带动模式和特色产业带动模式,欠发达地区新农村建设则可以选择规模经营带动模式和劳务经济带动模式,而发展落后地区则可选择移民搬迁模式。

    4.1.2 资源禀赋差异

    资源禀赋包括自然资源、文化资源、区位资源、旅游资源等,不同地区农村具有的优势资源不同。资源禀赋影响新农村产业选择,从而影响新农村建设模式。具有区位资源优势的新农村建设可以采用城乡融合带动模式,具有特色资源优势的新农村建设可采用特色产业带动模式,而具有自然及旅游资源的新农村建设则可采用生态旅游带动模式。

    4.1.3 社会文化条件

    文化风俗对新农村建设模式也会存在一定影响。东部沿海发达地区容易接受外来先进文化、观念较开放,而且有经商传统。而中部地区“重农轻商”、“重农固本”等观念较重,中部地区的新农村建设可以通过提高农业生产水平,选择规模经营带动模式。

    4.2 中部地区新农村建设主要模式及其特点

    4.2.1 城乡融合带动模式

    对于大城市辐射区的农村,其发展受城镇影响较大,发展基础也相对较好。这类农村应依托城镇扩张的工业园区建设以及基础设施建设,利用以城带乡的方式促进城乡融合发展。应适当加大村庄迁并力度,促进土地集约利用和规模化经营。采取招商引资、政企合作的方式,进行统一规划和建设。促进生态工业、现代农业以及乡村旅游业的共同发展,积极引进企业,提供城乡平等的就业机会。部分基础设施可采用城镇标准,与城镇主动对接。

    4.2.2 特色产业带动模式

    特色产业带动模式是依托所处地区独特的优势资源,围绕一个产品或产业链发展特色产业,形成产业集群的新农村建设模式。选择这类模式的新农村可以实行专业化生产经营,加快产业结构调整,打造特色品牌,壮大农村经济。发展订单农业和产业一体化组织,重视农业技术推广和自主创新。通过“一村一业”的发展壮大,来带动农村的综合发展。

    4.2.3 规模经营带动模式

    对于平原农业区的新农村建设,可采用规模经营带动模式,用现代农业技术改造传统农业生产方式,推行农业标准化生产。提高农业生产水平,增加农民收入。充分发挥企业在农业规模化、产业化、标准化、集约化、高效化生产中的带头作用,加强政府的政策和资金支持,以及农业基础设施配套建设。运用现代管理理念,解决小农经济与市场对接的矛盾。

    4.2.4 生态旅游带动模式

    中部地区旅游资源丰富,旅游市场也较大。对于风景名胜区及其周边的农村地区,可采用生态旅游带动模式,将村庄与景区建设结合到一起,进行统一规划和建设,改善景区周边农民的生活水平。对于大城市城郊型农村地区,可利用农业生产经营活动、农村自然环境和农村特有的乡土文化吸引游客,发展集观赏、娱乐、体验、知识教育于一体的休闲农业。

    4.2.5 村民集体自建模式

    对于人均收入较高的村集体,可以依靠自身财力,从自身需求出发,以改善居住环境为主要目标,按照“统一规划、集中配套、农民自建”的方式进行渐进式的整治和改造。这种模式可以减少政府投资,也可以避免政府引导下的大规模村庄拆并,延续原有农村社会关系和风俗习惯,形成独具特色和自然分布的村落群。

    4.2.6 劳务经济带动型

    中部地区是劳务输出大区。对于缺乏本地资源优势、区位优势的中部地区,可通过转移大批的农村剩余劳动力进城的方式带动农村发展。加快了工业化、城镇化的进程的同时,也优化了农村劳动力资源的配置,提高了农村劳动生产率。转移就业后的农村劳动力将获得收益的一部分投入到农业生产和农村建设中,直接或间接地推动了新农村建设。

    4.2.7 移民搬迁带动模式

    对于经济落后、交通闭塞和自然环境恶劣地区的农村,可通过政策扶持,由政府主导进行扶贫搬迁。在交通便捷、适宜生产和居住的地区重新集中建设新农村社区,完善设施配套,改善村民居住条件。依靠外部力量推进新农村建设和产业发展,通过改变外部发展环境来解决自身发展动力不足的问题。

    4.3 中部地区新农村建设模式的共性

    4.3.1 培育特色产业

    产业发展是促进新农村建设的根本动力,产业发展动力不足是中部地区新农村发展滞后的主要原因。以特色产品、特色资源为基础,以现代工业、农业技术为依托,以市场经济运行方式为手段,培育特色产业是实现农民增收、促进新农村建设可持续发展的有效手段。因此,中部地区新农村建设应将培育特色产业作为促进新农村建设的首要任务。

    4.3.2 土地集约利用

    中部地区不论是城镇还是乡村,都不能延续东部沿海发达地区粗放式的发展道路。土地集约利用不但是保护生态环境的重要措施,也是发挥产业集群效应的有效手段。因此,引导土地向规模经营集中,村民向新农村社区集中应成为中部地区新农村建设模式的共性。

    4.3.3 完善基础设施

    农村基础设施包括公共服务设施、市政基础设施、道路交通设施以及农业生产设施,它们共同构成了新农村生产和生活的基础。完善的基础设施才能吸引人口居住和就业,然而基础设施配套不足是中部地区农村存在的共同问题,也是制约新农村发展的短板。因此,完善农村基础设施,促进城乡基础设施均等化是中部地区城乡统筹发展的重点。

    4.3.4 转变农村风貌

    新农村建设是促进乡村城镇化的有效手段。乡村城镇化不但要求农村人口向新农村社区集中,更要求农村生产生活方式以及农村风貌的转变。中部地区农村相对沿海发达地区经济发展较为落后,建设资金不足以及思想观念落后导致中部地区农村风貌脏、乱、差的局面。转变农村风貌、丰富农民精神生活,是促进中部地区新农村和谐健康发展的重要内容。

    4.3.5 多元机制融合

    由于发展模式的不同,中部地区新农村建设的投入保障机制往往不一而足。加大政府投资力度,发挥其在多元投入机制中的主导作用;鼓励农民筹资投劳,发挥其在新农村建设的主体作用;以市场化运作方式引导社会力量体广泛参与,形成新农村建设的强大动力。加快推进新农村建设“政府主导、农民主体、多方参与”的原则,充分发挥各方面的积极性,不断开辟新的投入渠道,努力形成多元化的投入保障机制成为中部地区新农村投入保障机制的共性。

    5、结语

    新农村建设是构建和谐社会、促进统筹城乡发展的重大战略部署。新农村建设不等于新村庄建设,而是以城乡一体化、人与自然和谐发展为目标的综合规划。在新农村建设实践中,应以城乡统筹为原则,从全域规划着手,对农村社会、政治、经济、科技、教育、文化、交通等涉及社会生活方方面面进行统筹安排。





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